Construir sobre el abismo: La variable riesgo como el eslabón perdido de los POT en Colombia
Arq. María Consuelo Mendoza Varela*
La ocurrencia de eventos sísmicos e hidrometeorológicos recurrentes en el territorio nacional, vuelve a evidenciar una deuda estructural e histórica en el país: la ineficaz incorporación de la gestión del riesgo de desastres en los instrumentos de planificación local.
A casi tres décadas de la expedición de la Ley 388 de 1997, el panorama es alarmante. Según los registros oficiales del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el 80.2% de los municipios del país operan con sus Planes de Ordenamiento Territorial desactualizados o vencidos. Esta obsolescencia normativa desarticula por completo la planeación física de la realidad ambiental y territorial contemporánea.
La Ley 388 de 1997, nació como una herramienta de vanguardia diseñada para obligar a las entidades territoriales a formular sus cartas de navegación bajo principios de sostenibilidad. El espíritu de la ley busca compatibilizar el desarrollo espacial-funcional, urbano y rural, con las políticas socioeconómicas, en estricto equilibrio con los componentes ecosistémicos y la capacidad de soporte del territorio en un horizonte de largo plazo. Desde su concepción, la variable ambiental y la gestión del riesgo se instituyeron como los ejes estructurantes y condicionantes de los modelos de ocupación del territorio municipal
El Principio de Precaución como Mandato de Planificación
Este marco legal se encuentra directamente subordinado al Principio de Precaución, consagrado en el numeral 6 del artículo 1 de la Ley 99 de 1993, el cual determina de forma taxativa: «Cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces».
En la praxis del ordenamiento territorial, este principio dicta un mandato técnico incontrovertible: la ausencia o precariedad de estudios detallados no puede ser instrumentalizada como una justificación legal para habilitar densificaciones o autorizar usos del suelo en zonas con sospecha de amenaza o susceptibilidad a fenómenos de remoción en masa e inundación. Si no existe certeza científica de la estabilidad del suelo, la intervención estatal debe inclinarse por la restricción absoluta del desarrollo urbano.
El Quiebre Técnico: Del Rigor Científico a la Aprobación Condicionada
Si bien la carga técnica para elaborar la microzonificación y los análisis de vulnerabilidad recae sobre las administraciones municipales, el verdadero punto de inflexión normativa ocurrió con la expedición del Decreto 1077 de 2015 (que compiló el Decreto 1807 de 2014). Esta norma, a través de sus artículos 2.2.2.1.3.2.1 y siguientes, reguló rigurosamente las escalas analíticas obligatorias para los componentes de amenaza, exigiendo un nivel de detalle mínimo de 1:5.000 para el suelo urbano y de expansión, y de 1:25.000 para el suelo rural.
Lamentablemente, la transición institucional hacia este estándar provocó un decrecimiento en el rigor fiscalizador de las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) durante las fases de concertación ambiental. En los primeros años de vigencia de la Ley 388, la inexistencia de cartografía geotécnica primaria e histórica imposibilitaba la viabilidad legal del instrumento. No obstante, tras la adopción del Decreto 1077, se generalizó una práctica nociva: la aprobación condicionada.
Las CAR permitieron la adopción de POTs bajo la promesa institucional de que los municipios desarrollarían los estudios básicos y de detalle con posterioridad. Esta flexibilización administrativa rompió el orden lógico de la planificación y generó la crisis actual: un territorio mapeado a ciegas, donde la toma de decisiones carece de soportes científicos y donde el interés político por financiar estos costosos estudios es prácticamente nulo.
Las Consecuencias del Vacío Técnico en el Territorio
- La Instrumentalización Inmobiliaria y Pérdida de Soporte: Al carecer de delimitaciones técnicas, el POT se reduce a un mecanismo de asignación discrecional de usos del suelo, el cual con frecuencia responde a intereses particulares. Esto propicia la incorporación irresponsable de suelos de protección ambiental, rondas hídricas y vertientes inestables al perímetro urbano y de expansión. Asimismo, se imponen incrementos desproporcionados en los índices de construcción y cambios de uso de residencial a industrial, ignorando por completo la vulnerabilidad del subsuelo.
- Déficit de Capacidad Institucional Instalada: Diseñar mapas de amenaza, vulnerabilidad y riesgo, requiere de firmas especializadas, geólogos, hidrólogos y recursos presupuestales significativos. El artículo 2.2.2.1.3.2.2 del Decreto 1077 faculta a los municipios para solicitar asistencia técnica a los departamentos. Sin embargo, en la escala regional, las secretarías de planeación departamentales adolecen de la misma debilidad institucional, siendo incapaces de suplir la producción de información primaria.
- El Crecimiento de la Exposición y la Vulnerabilidad Intrínseca: La ausencia de zonificación con condición de riesgo actúa como un habilitador invisible para la ocupación informal y formal de áreas de riesgo, Las licencias urbanísticas terminan pavimentando terrazas aluviales frágiles y laderas propensas a la licuación de suelos, elevando de forma exponencial la exposición de la población ante desastres y anulando los controles urbanos locales.
Hacia una Responsabilidad Territorial Colectiva
Ordenar el territorio no puede seguir reduciéndose a la expedición burocrática de un acto administrativo periódico. Planificar es una decisión técnica con profundas implicaciones éticas y políticas. Mientras el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio no establezcan mecanismos de sanción financiera efectivos que supediten las transferencias nacionales al cumplimiento e incorporación estricta de los mapas de amenaza y riesgo, de las escalas del Decreto 1077 de 2015, las administraciones locales continuarán ignorándolo. Es inadmisible que un municipio pueda operar con un POT del año 2001 enteramente anacrónico e irresponsable.
Planificar con responsabilidad civil, exige el compromiso vinculante de tres actores: la ciudadanía activa que vigila, el sector público que regula con rigor y la empresa privada que edifica con ética. Debemos entregar a las generaciones venideras un territorio estructurado, competitivo y armónico, capaz de proveer un hábitat digno y seguro. Tal como lo prescribe la filosofía del budismo Zen: “Todas nuestras vidas están interconectadas y todos somos responsables de todas las formas de vida en nuestro hogar planetario».
Respetar la naturaleza y su geología no es una opción discrecional; es el estándar mínimo para garantizar la vida.
* Experta en Planificación Urbana y Regional. Arquitectura Urbana y Arquitectura del Paisaje.
